안전혁신, 사전예방과 초동대응이 대형참사 막는다
[공동기획취재] 재난과 위기관리시스템, 지방정부의 역할
황수경 기자 / gosnews@hanmail.net 입력 : 2014년 11월 07일
글 싣는 순서
① 지방정부의 재난관리체계 -국내사례
② 오사카부 위기관리실
③ 쓰나미 다카시오스테이션
④ 오사카부 사람과 미래방재센터
⑤ 고성군의 재난관리체계
# 지역신문발전위원회 공동기획취재를 시작하면서
2014년 4월 16일, 우리는 형언할 수 없는 안타까운 현실과 맞닥뜨렸다. 온 국민이 절망과 미안함으로 치를 떨었던 세월호 침몰 사고.
현재 이 사고로 탑승인원 476명 중 295명이 사망하고 9명이 실종됐다.
아무리 경제적인 성장과 국가적 위상을 강조해도 아직 우리는 재난과 위기관리에 대해 무지함과 무관심 속에서 헤어나지 못하고 있다.
일차적으로 국가적차원에서 재난과 위기관리시스템을 재정비하고 이런 노력과 시도가 선행되어야 한다. 그러나 현재 지방자치가 정착되고 있는 과정에서 지방정부의 역할이 더욱 중요시되고 있다. 특히 지자체의 초동재난 대응에 대한 중요성이 대두되고 있다.
본지는 지역신문발전위원회에서 실시하는 공동기획취재, '재난과 위기관리시스템, 지방정부의 역할'이라는 주제의 기획취재에 참여했다.
공동기획취재단은 지발위 선정사인 고성신문을 비롯, 강진신문, 경주신문, 목포투데이, 영광신문, 평택시민신문, 경남신문, 경상일보, 무등일보, 전북도민일보, 전남일보 등 11개 지역주·일간지가 참여했다.
지난 8월 11일부터 13일까지 한국언론진흥재단 연수교육센터에서 서울소방재난본부를 비롯, 중앙119구조본부, 국립재난안전연구원, 한국지역사회교육협의회 한국안전센터 등 관계자들을 만나 재난대응과 현황, 수습 등에 대해 알아보는 국내취재를 실시했다.
이어 2차는 19일부터 23일까지 재난으로부터 늘 위협을 느끼고 있는 일본을 방문해 그들의 재난방재시스템과 재난안전 의식 등을 취재했다.
이번 공동기획취재를 통해 지자체의 초기재난 대응체제 구축의 중요성을 지방정부와 군민들에게 제시하고자 한다. 아울러 재난예방이 생활화된 일본의 각종 시설과 제도, 주민 협력체제 등 다양한 재난관리 시스템을 소개한다. 재난·재해에 대한 정부의 대응시스템 및 지방자치단체의 현 주소, 재해피해가 많은 일본이 국토 및 국민의 생명, 재산을 보호하기 위해 진행 중인 재해대응 체제와 자세 등을 취재해 기획시리즈로 보도한다.
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서울소방재난본부 재난대응과 손병두 담당관이 ‘재난 현장 대응절차 및 현장운영’을 주제로 강의를 하고 있다. |
ⓒ (주)고성신문사 |
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# 안전혁신 마스터플랜에 거는 기대
정부가 ‘안전한 나라’를 만들기 위한 종합대책의 골격을 내놨다. 세월호 참사 직후 정홍원 총리가 수립계획을 밝혔던 '안전혁신 마스터플랜'의 기본계획이 국무회의에서 보고된 것이다. 총리 소속으로 신설될 국가안전처가 재난대책의 컨트롤타워 역할을 맡게 되고, 대형 재난의 경우에는 총리가 직접 중앙재난안전대책본부를 지휘한다는 등의 내용을 담고 있다.
정부는 앞으로 분야별로 테스크포스(TF)를 운영해 내년 2월에 최종안을 확정한다는 방침이다. 주지하다시피 안전혁신 마스터플랜은 세월호 참사의 충격이 시발점이다. 참사의 배경이 된 민관유착 비리나 이른바 '관피아' 문제 등에 대한 수술과 병행해 초동대응 과정에서 보여준 정부의 무능과 혼선에서 나타난 문제점을 근본부터 손봐 다시는 이런 참사를 되풀이하지 않겠다는 의지가 담긴 청사진이라고 할 수 있다. 그만큼 마스터플랜은 광범위한 내용을 담고 있다.
먼저 육상과 해상재난 대응은 각각 소방방재청과 해양경찰청 해체후 신설될 ‘해양안전본부’(가칭)가 맡게 된다. 사고수습을 위해 인력·장비·물자 등을 민간으로부터도 지원받을 수 있는 시스템을 구축하고 재난 피해자와 유가족에 대한 지원강화책도 마련된다. 특히 대형사고 위험도가 높은 항공·해양·에너지·유해화학물질·통신·원자력 부문은 별도의 분야별 대책을 세워 안전강화를 위한 정밀진단과 관리체계 정비에도 나서기로 했다.
이와 함께 민간분야 안전의식 제고를 위해 기업에 대한 인센티브 제공과 각급학교에서의 교육강화 방안도 추진된다.
정 총리는 “세월호 사고 이전과 이후가 확실히 구분된 안전혁신을 이룰 수 있도록 각 부처에서 최우선 과제로 생각하고 총력을 기울여야 할 것”이라고 강조했다.
주먹구구식 국가 재난대응 체계를 새로 짜는 것은 오히려 늦은 감이 있을 정도다. 그러나 거창한 마스터플랜에 앞서 잊지 말아야 할 것이 있다. 어이없는 사고원인이나 골든타임을 속절없이 흘려보낸 초동대응의 총체적 실패는 법규나 제도, 조직이 없어서가 아니었다. 지켜야 할 것을 지키지 않는 안전불감증, 책임과 의무를 내팽개친 의식과 기강의 해이가 우리사회에 깊은 뿌리를 내리고 있었기 때문이다.
마스터플랜을 백번 만들어도 지금까지처럼 책상 위의 계획에 그친다면 안전확보라는 명분 위에 걸터앉은 비대한 정부조직이나 추가할 뿐이다. 마스터플랜은 국민 앞에 보여주기 위한 포장만 그럴듯한 보고서가 아니라 현장에서 실제 제대로 기능할 수 있도록 철저한 훈련과 의식무장의 기본지침이 되어야 한다. 현장이, 재난현장에서 움직이는 사람이 달라져야 한다는 얘기다.
이와 함께 사고가 일단 발생하면 대응을 아무리 잘해도 하책에 불과하다는 점에서 사전에 우리사회 곳곳에 숨어있는 위험요소를 찾아내고, 안전불감증에 쐐기를 박을 수 있는 정밀하고도 엄중한 제재대책도 필수적이다. 이번 마스터플랜만큼은 공무원들의 책상이나 이리저리 움직이게 한 뒤 서류철에 처박히는 많은 정부 보고서들의 전철을 밟지 않도록 해야 할 것이다.
# 안전불감증이 대형참사 부른다
서울소방재난본부 재난대응과 손병두 담당관은 ‘재난 현장 대응절차 및 현장운영’을 주제로 한 강의에서 재난현장에서의 재난안전대책본부와 긴급구조통제단의 협력에 대해 구조상 어려운 것이 현실이라고 했다.
손 담당관은 “현장에서 사실상 컨트롤타워 역할을 하는 긴급구조통제단(소방재난본부)이 현장지휘소를 운영하지만 재난안전대책본부(시·도 자치단체)도 통합지휘소를 설치하는 데다 긴급구조통제단에 협력 의무가 있어도 각기 따로 움직이고 있는 것이 현실이다. 이러한 이중 삼중 지휘체계 때문에 구조상 협력이 더욱 불가능해지는 것”이라고 설명했다.
아울러 재난이 발생했을 때는 긴급구조를 위해 구성되는 임시조직이라는 점을 인정하고 해당 자치단체에서 소방본부장이나 소방서장에게 부여된 지휘통제권을 따라주는 것이 원칙이며, 이는 반드시 지켜야 하는 구조체계라고 강조했다.
손 담당관이 그동안 재난현장에서 보고 느낀 문제점을 지적했다.
첫째, 진정한 자원봉사자도 있지만 개인의 역량을 과시하려는 단체 또는 사람 등 확인되지 않는 전문가들의 난립, 둘째, 자기는 부정하지 않고 타인의 구조역량에 끊임없이 문제 제기, 셋째, 조직·단체·부서 홍보를 위해 상급기관(자)에 보고를 서로 하려는 것, 넷째, 문제해결을 위한 직접적인 지시 명령에는 소극적으로 행동하는 자, 다섯째, 사고발생에 대한 자기책임을 인정하지 않기 위해 타 기관의 문제만 집중 거론, 여섯째, 사회여론이 악화될 때는 아무 것도 하지 않는 것, 일곱째, 직접 장비를 드는 것보다 체크리스트를 들고 다니는 것 등이다.
손 담당관은 재난현장에서 이러한 문제점만 고쳐져도 인명피해와 재산피해를 절반으로 줄일 수 있다고 강조했다.
# 언론도 공식 확인된 정보만을 보도하고 보도준칙을 지켜야 한다
손병두 담당관은 세월호 침몰사고 현장을 보도하는 언론사들의 지나친 경쟁과 검증되지 않은 정보를 마구 쏟아냄으로써 국민들에게 더욱 혼란을 초래했다고 꼬집었다.
그는 “언론은 반드시 통제단장(소방서장)의 지휘를 받은 공보담당을 통해 공식 확인된 정보를 기사화해야 한다. 공보담당을 통하지 않은 이들의 정보를 전달하는 것은 오보일 가능성이 높고 결국 국민들을 큰 혼란에 빠뜨릴 수 있다”고 지적하며 언론의 정확한 보도를 당부했다.
손병두 담당관은 재난현장을 보도하는 언론이 신중해야 할 사항으로 과도하게 자극적인 사진을 싣는 것은 삼가야 하며 생존자의 사생활을 부각시켜 감성을 자극하는 일도 마땅히 자제해야 한다고 말했다.
# 초동조치 피해규모 90% 결정
지난 5월 28일 오전 11시께 서울 도곡역을 지나던 서울지하철 3호선 열차에서 방화로 추정되는 불이 났다. 객실 내에서 까만 연기가 차오르면서 200여 명의 탑승객은 황급히 대피하는 등 소동을 빚었다. 대구지하철 화재참사와 꼭 닮은 화재였지만, 당시 인명피해는 없었다.
오히려 대구지하철 화재보다 상황은 더 좋지 않았다. 대구참사는 방화범이 휘발유를 담은 페트병 2개를 뿌렸지만, 도곡역 방화범은 시너 11통에 부탄가스 4개를 소지하고 있었다. 불을 끈 것은 소방관이 아닌, 해당 열차에 타고 있던 역무원 권모(46)씨였다. 그는 소화기 가루를 뒤집어쓰며 불이 난 곳과 사투를 벌였다. 권씨의 초동조치가 수백여명의 인명피해를 막은 셈이다.
손병두 담당은 “일본은 고베대지진 당시 인명구조의 97%를 시민들이 했고, 소방관의 구조는 3% 뿐이었다”며 “이 일을 계기로 일본의 재난에 대한 방향이 ‘국민들에게 방법을 가르쳐 주자’로 바뀌었다. 도곡역의 경우에도 ‘소방관이 오면 늦는다. 바로 옆 사람이 꺼야한다’는 시민의 초기대응이 큰 역할을 한 대표적인 사례라고 볼 수 있다”고 말했다.
소방에서는 초동조치의 적절성이 피해 규모의 무려 90%를 결정한다고 보고 있다. 사고 현장의 바로 옆에 있는 것은 소방관이나 공무원이 아닌 바로 일반 시민이기 때문이다. 문제는 시민들의 초기대응 역량강화를 ‘어떻게 할 것이냐’다.
특히 화재 현장에서 발생한 연기는 한 모금만 마셔도 주저 앉게 돼 있다. 두 모금을 마시면 인체에 치명적이다. 우리 주변에 만들어져 있는 것들이 고분자화학물질로 구성돼 있고 여기에서 독성가스가 나와 중추신경을 마비시키기 때문이다. 화재가 발생하면 밖으로 도망쳐야 하는 것이 당연하지만 오히려 어린이들은 숨는다. 회피본능이 있기 때문에 어두운 곳으로 가려고 하는 것이다.
손병두 담당관은 “재난을 이길 수 있는 방법은 지식이고 몸으로 습득한 체험이다”며 “형식적으로 안전교육 시간만 맞추려고 하지 말고 무엇을 해야 할 지 고민을 해 봐야 하는 시점이다”고 강조했다.
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ⓒ (주)고성신문사 |
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국립재난안전연구원 이종국(사진 위) 실장이 스마트 빅보드에 대해 설명하고 중앙119안전본부 관계자가 소방헬기의 기능에 대해 설명하고 있다. |
ⓒ (주)고성신문사 |
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# 중앙119구조본부의 역할
중앙119구조본부(경기도 남양주시)에서는 국가에 대형 재난이 일어났을 때 대응할 모든 중앙행정부처 및 지방구조대의 유기적인 연락 시스템을 살펴보고 긴급안전교육 실습을 통해 구조단의 역할을 알아보는 기회가 됐다.
중앙119구조본부(본부장 김일수)는 국가 대형재난발생시 중앙정부 차원의 긴급구조 대응을 하는 기관으로 소방방재청 소속기관이다. 1995년 삼풍백화점 붕괴사고 직후 창설된 ‘중앙119구조대’에서 2011년 ‘중앙119구조단’을 거쳐 2013년 ‘중앙119구조본부’로 승격됐다.
주요 업무는 전국을 출동권역으로 각종 대형·특수재난사고의 구조·현장지휘 및 지원, 광역시·도지사의 요청, 단장이 필요하다고 판단되는 재난사고의 구조, 그리고 재난유형별 구조기술의 연구·보급 및 구조대의 교육훈련 등을 맡고 있다.
또 국제적으로도 대형재난 시 ‘국제구조대’란 이름으로 인도주의적인 차원에서 활동하고 있다. 이밖에 안전문화정착을 위한 청소년캠프유치 등 교육활동과 국제탐색구조자문단 후원국가로서 외국 구조대원의 구조훈련업무 등을 하고 있다.
소속기관으로는 유해물질 등의 누출 등의 특수사고에 대응하는 특수사고대응단을 두고 있다. 최근 중앙119구조본부는 재난재능기부 차원에서 학생과 가족, 각종단체 등을 대상으로 위기상황에서의 대처방법체험과 산악체험코스 등 7개 유형의 체험교육을 운영해 호응을 얻고 있다.
# 국립재난안전연구원 빅데이터를 활용한 통합 재난안전시스템 스마트 빅보드
빅데이터 기반의 미래재난예측시스템으로 위기에 대응하고자 만든 기관이 국립재난안전연구원(원장 여운광)이다. 우리나라 재난대응 관련법이나 기구편성은 대부분 대형 참사를 계기로 생겨난다.
국립재난안전연구원도 1995년 삼풍백화점 붕괴 사고 이후 재난관리법(1997년)이 제정되면서 그해 내무부 소속의 국립방재연구소로 출발했다.
이후 1998년 강원도 강릉 및 동해산불로 행정자치부에 소속되었다가, 2004년 소방방재청 소속, 2011년 우면산 산사태 및 광화문 침수재해 후 행정안전부 소속으로 전환돼 국립방재연구원으로 승격됐다가, 2013년 국립재난안전연구원으로 명칭이 변경되고 현재 안전행정부 소속 책임운영기관으로 전환됐다.
국내 유일의 재난안전 종합연구기관인 국립재난안전연구원은 재난관리에 대한 과학적인 연구 조사를 시행해 우리나라의 재난안전 관리 분야의 기술을 개발하고 선진화된 정책을 마련하는 기관이다. 이 기관의 미래재난예측시스템은 예측 불가능하고 대형화되고 있는 현대사회의 재난발생요소에 대한 선재적인 정책적 대응 및 전략 수립의 일환으로 구축됐다.
빅데이터 기반 미래재난예측시스템을 DB구축, 환경 스캐닝, 정보 추출, 사회구조 분석, 필터링 등 5단계로 나누고, SAS Text Miner 등을 활용해 키워드 네트워크를 분석하고 STEEP 영역별 핵심 키워드 정보를 추출한다.
향후 이 시스템을 기반으로 도출된 시나리오를 통해 연간 미래재난리포트 발간, 유관기관 담당자 네트워크 형성 및 교육을 통한 미래재난 역량 강화 등의 계획을 세우고 있다. 이 기관은 현재 지진해일 피해에 대한 선제적 예방과 대응체계 구축을 위해 동해안 주요지점 43개소에 대한 침수예상도 및 재해정보를 DB화하고 지진해일대응시스템(TDRS, Tsunami Disaster Response System)을 구축했다. 이는 현재 지진방재를 위해 소방방재청에서 운영 중인 지진대응시스템과 연계돼 지진 및 지진해일에 대한 종합적인 의사결정시스템이자 재해에 대한 선제적 대응을 위한 방재시스템으로 중앙 및 지자체에서 활용하고 있다.
스마트폰 기반 피해조사 시스템은 국가재난관리시스템(NDMS, National Disaster Management System)의 전자재해대장을 생성하는 시스템이다. 휴대가 간편하고 대중적으로 보급된 스마트폰을 이용해 피해조사정보(재해정보 및 부가정보 포함)를 수집, 국자재난관리시스템의 메인 DB에 전송 및 등록함으로써 시간과 비용을 줄이는 장점이 있다. 현재까지는 지자체 피해조사 담당자 전용 시스템으로 개발됐으며 실무자들이 전문적인 지식 없이 손쉽게 사용할 수 있다.
여운광 원장은 “재난관련 업무를 보는 사람으로서 재난극복은 상당히 어렵다. 온 국민이 재난을 극복하려는 노력이 필요하다”면서 “우리는 자연재난, 인적재난 등 다양한 형태의 재난에 대응하고 어떻게 관리 극복할 것인가를 고민하고 있다”고 말했다.
여 원장은 “국립재난안전연구원은 국민안전 통합 컨트롤타워 구축, 안전인프라 및 현장대응력 강화, 생활안전지도 및 안전지수 등 생활안전정보공개, 취약계층 안전대책마련, 범부처 공조 지진재난 및 붕괴사고 방재대책마련 등의 성과를 이뤘다”고 덧붙였다.
국립재난안전연구원 이종국 실장은 빅데이터를 활용한 통합 재난안전 시스템 ‘스마트 빅보드’에 대한 설명을 했다. 스마트 빅보드는 기상, CCTV 영상, SNS 데이터 등 재난관련 데이터를 공간기반에서 융합·분석해 재난대응 의사결정 수행 및 피해 최소화를 위한 시스템이다.
이 실장은 “연구원은 재난에 대응하는 정부의 능력을 높이기 위해 시기별·계절별 안전관리, 미래재난(전통적 자연재난과 새로운 재난유형), 정부의 기존 데이터에 국민들이 생산하는 데이터를 통합해 자료화하는 스마트 빅보드를 구축하고 있다”고 말했다.
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한국지역사회교육협의회 학교안전센터 한종극 수석컨설턴트가 학교에서 발생할 수 있는 다양한 유형의 사건사고에 대해 설명하고 있다. |
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# 학교 재난안전관리 문제없나?
한국지역사회교육협의회 학교안전센터 한종극 수석컨설턴트는 우리나라 학교의 안전 강화를 위해 일부의 학교 공간, 건물, 건물내부, 시설에 대한 자연적 접근통제, 자연감시, 영역성 및 관리활동이 필요하다고 지적하고 정기적인 평가 및 개선활동을 실시할 수 있도록 이를 위한 가이드라인 마련을 주문했다.
또 학교에서 발생할 수 있는 다양한 유형의 사건사고에 대해 실제적이고 체계적인인 대응방안 마련과 이에 대한 연습이 필요하며 인성 및 사회적 기술(Social Skill) 등에 대한 추가적인 교육프로그램 마련을 통해 안전한 학교풍토 조성을 위한 교육적 토대구축의 필요성을 강조했다.
한 수석은 우리나라 학교 중에는 학생들의 학교폭력과 사고 등에 대비한 안전을 위한 시설적 측면과 대응하는 인식이 아직 부족하다는 점을 강조했다. 이를 개선하기 위해 정부와 학교는 학교안전을 종합적으로 진단하고 평가할 수 있는 기준을 마련하고 이를 통해 개별학교들이 학교안전에 대한 개선 목표를 명확하게 설명할 수 있도록 해야 한다고 했다.
또 개별 학교들은 이러한 목표달성을 위한 실행방안을 마련하고 정부는 이를 지원하는 시스템을 구축해야 한다고 했다. 그리고 지속적으로 달성한 성과를 평가하고 개선을 위한 피드백을 공동으로 마련해 실행하는 선순환사이클을 마련해야 한다고 주문했다.
"이 취재는 지역신문발전기금을 지원받았습니다."
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황수경 기자 / gosnews@hanmail.net 입력 : 2014년 11월 07일 
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