농촌 소멸을 부추기는 농지거래 규제, 대통령에게 고함
고성신문 기자 / gosnews@hanmail.net 입력 : 2025년 06월 13일
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| 김면규 경남대학교 법학과 겸임교수 |
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2021년 LH 사태 이후 투기 근절을 위한 농지거래 규제 강화는 고성군 등 농촌의 활력을 잃게 하고 소멸을 가속화하는 역설적 결과를 초래했습니다. 투기 행위는 분명히 근절되어야 하지만, 그 과정에서 농촌의 지속 가능성마저 위협하는 상황은 심각한 문제입니다. 이재명 대통령은 이러한 현실을 직시하고 농촌 활성화를 위한 혁신적인 입법을 추진해, 농업의 미래와 농촌 공동체의 생존을 보장해야 합니다.
# 2021년 농지거래 규제, 농촌의 숨통을 조이다
규제 강화는 농촌 경제 전반에 걸쳐 심각한 파급 효과를 가져왔습니다. 고성군 등 농지 매입이 급감하며 농업인들은 농지를 현금화하기 어려워져 대체 농지 취득은 물론, 자녀 학자금 마련 등 필수적인 자본 조달에도 큰 어려움을 겪고 있습니다. 이는 농업 경영의 안정성을 해치고, 농업인들의 삶의 질을 저하 시키는 직접적인 원인이 됩니다. 또한, 은퇴 후 귀농을 준비하던 도시민들의 농지 취득 문턱이 높아지면서 새로운 인구 유입의 통로마저 막히는 상황입니다. 전업농부들에게 중요한 농지 임대차와 위탁경영마저 까다로워졌고, 주말 영농을 목적으로 한 농지 거래도 제한받게 되면서 농촌의 활력은 더욱 떨어지고 있습니다.
도시 자본 유입의 차단은 농촌 지역의 신규 투자와 주택·상가 구매 등 연쇄적 경제 활동을 단절시켰습니다. 과거에는 농지를 매입하러 온 도시민이 동반한 가족이나 친구가 인근 주택이나 상가를 함께 구매하며 지역 상권에 활력을 불어넣는 긍정적인 효과가 있었습니다. 그러나 이제 이러한 선순환은 찾아보기 힘들어졌고, 이는 결국 지역 활력 저하와 인구 감소라는 악순환으로 이어져 농촌 공동체의 붕괴를 가속화하고 있습니다.
더욱이 국·공유지, 소유주를 알 수 없는 무주지, 상속인이 많아 관리가 어려운 농지, 부재지주 농지 등 사실상 관리 불능 상태의 유휴 농지가 증가하며 농촌 소멸을 가속화하고 있습니다. 고령화로 농업 종사자가 급감하는 상황에서, 이러한 유휴 농지는 농촌 경관을 해치고 생산 잠재력을 잃어가고 있습니다. 현행 경작 의무나 이행강제금 제도는 이러한 문제를 해결하기에는 역부족이며, 오히려 농업인들에게 부담만 가중 시키고 있습니다. 일부 투기 방지를 위한 조치가 농촌 전체를 쇠락시키는 ‘빈대 잡으려다 초가삼간 태우는 격’이 되어선 안 됩니다. 1988년부터 1994년까지 시행되었던 농지거래 제한이 ‘산바람’이라는 광풍을 일으켜 부작용이 심각했던 과거의 교훈, 즉 농지 매입이 어려워진 부재지주들이 농지 대신 산지를 매입하여 방치함으로써 임야 자원 활용에도 장애가 되었던 경험을 상기해야 합니다. 이러한 역사적 경험은 과도한 규제가 예측 불가능한 부작용을 낳을 수 있음을 명확히 보여줍니다.
# 시대착오적인 ‘경자유전’ 원칙, 이제는 재정립할 때
헌법상 ‘경자유전의 원칙’은 농지를 경작하는 사람만이 소유하도록 함으로써 농업 생산성을 높이고 농민의 소득을 보장하려는 숭고한 취지에서 출발했습니다. 이는 해방 직후 식민지 지주제를 해체하고 소농민의 토지 소유를 보장하기 위해 도입된, 당시 시대적 상황에 부합하는 원칙이었습니다. 그러나 4차 산업혁명 시대를 맞이한 오늘날, 농업은 더 이상 가족 노동 중심이거나 자기 토지 중심의 산업이 아니며, 농촌 정주성 또한 과거만큼 중요하지 않게 되었습니다. 농업의 비중이 줄어든 현대 사회에서 농민 보호를 위해 시행했던 경자유전 원칙은 큰 의미를 찾기 어려운 이데올로기가 되어버렸습니다.
해외 선진국의 사례는 우리에게 좋은 본보기가 됩니다. 대만은 1953년 ‘경자유기전(耕者有其田)’ 정책을 도입하여 자작농만이 농지를 소유할 수 있도록 했지만, 농업기술 발전과 생산성 변화, 도시 발전과 함께 농지 규제를 여러 차례 완화하다가 2000년에 이르러 농지의 자유로운 매매를 허용하며 경자유전 정책을 폐지했습니다. 이는 농지 시장의 유연성을 획기적으로 높이고, 외부 자본의 농업 투자를 활성화하는 계기가 됐습니다. 일본 또한 1946년 농지개혁을 실시하고 1952년 농지법을 제정했지만, 농업 환경 변화에 따라 1970년 농지 임대차를 허용하고, 2009년에는 농지법을 대대적으로 개정하여 일반 기업(주식회사)의 농지 임대차를 통한 농업 진출을 허용했습니다. 이는 농업 경영의 규모화와 전문화를 촉진하고, 새로운 기술과 자본이 농업에 유입되는 중요한 전환점이 됐습니다. 이처럼 동아시아 자본주의 국가 중 농지개혁에 성공한 일본과 대만은 이미 수십 년 전에 전통적인 경자유전의 원칙을 폐기하거나 농업인 이외의 자들에게 농업을 허용하며 시대의 변화에 발맞추고 있습니다.
이제 우리나라도 농업의 규모를 확대하고, 스마트팜 기술 도입, 기계화를 통해 부족한 노동력을 대체하며, 생산 품종을 다양화하는 방향으로 농업을 변화시켜 새로운 농업의 시대를 맞아야 합니다. 농업의 생산성을 높이고 국제 경쟁력을 확보하기 위해서는 대규모 자본과 기술 투자가 필수적입니다. 그러나 현행 ‘농작업의 2분의 1 이상 개인 노동력 한정’ 방식 고수는 이러한 변화를 가로막고, 농업 경쟁력을 약화시키며 농촌 소멸을 가속화할 것입니다. 이는 결국 농업의 지속 가능성을 위협하고 식량 안보에도 부정적인 영향을 미칠 수 있습니다.
이재명 대통령에게 제안하는 농지법 혁신 방안
농촌 소멸을 막고 농업에 새로운 활력을 불어넣기 위해 이재명 대통령은 다음 혁신 방안을 반드시 고려해야 합니다.
1.농업인 정의 재정립 및 소유·경영 분리 인정: 현행 농지법상 농업인 기준은 소규모 전통 농경 사회를 전제로 한 것으로, 현대 농업 현실과 큰 괴리가 있습니다. 예를 들어, 연간 농산물 판매액 120만 원이라는 기준은 최저임금 시대에 전업농부로서는 현실적으로 존재할 수 없는 비현실적인 기준입니다. 따라서 농업인을 ‘전업농부’와 ‘주말농부’로 명확히 구분하고, 전업농부에게만 농업인 혜택을 집중하며, 주말농부에게는 농지 취득과 관리를 용이하게 허용하여 도시민 유입을 유도해야 합니다. 농지 소유와 경영의 분리를 인정하고, AI 활용 등 다양한 농업 경영 형태를 포용하는 탄력적인 규정 체계를 도입해야 합니다. 이는 농업의 전문화와 효율성을 높이는 데 기여할 것입니다.
2.임대차·위탁경영 활성화 및 임차인 보호 강화: 현행 농지법은 농지 임대차를 원칙적으로 금지하고 농지은행을 통한 임대만을 허용하고 있어 농지의 효율적 활용을 저해하고 있습니다. 특히 인삼 농사처럼 작물 특성상 최소 5~7년마다 경작지를 변경해야 하는 경우, 매번 농지를 매입하는 것은 현실적으로 불가능합니다. 농지 임대차와 위탁경영은 헌법상의 ‘계약 자유의 원리’에 따라 원칙적으로 허용되어야 하며, 특별히 금지되어야 할 이론적 이유를 찾기 어렵습니다. 따라서 사실상 성행하고 있는 ‘위탁경영’을 양성화하고, 농로가 없거나 토질이 나빠 영농하기 부적합한 농지의 경영을 위한 공익적 목적의 ‘수탁영농회사’를 육성해야 합니다. 농지 위탁경영이 용이하지 않거나 농지 처분이 어려운 경우에는 농지 임대차를 적극 활용하도록 농지법을 정비해야 합니다. 농지 임차인 보호를 위한 제도적 뒷받침도 시급합니다. 농지 임대차에 대해 서면 계약을 강제하고, 최소 임대차 기간(예: 프랑스, 독일, 스위스처럼 9년 이상), 계약 갱신 요구권 등을 상가건물 임대차보호법 수준으로 보장해야 합니다. 이를 통해 농민들이 고가의 농기계와 시설에 투자하고 장기적인 농업 경영을 계획할 수 있도록 안정적인 환경을 제공해야 합니다.
3.주말농부 육성 및 농촌체류형쉼터 현실화: ‘주말·체험영농’의 개념을 확장하여 도시민들의 취미나 여가 활동으로 농업 활동을 장려하고, 남아도는 유휴 농지를 활용하며 농촌 지역 발전의 마중물이 될 수 있도록 해야 합니다. 주말농부의 농지 취득 면적 상한을 현행 ‘1천 제곱미터 미만’에서 ‘1만 제곱미터 미만’으로 확대하는 것을 고려할 수 있습니다. 다만, 주말농부가 취득한 전체 면적 중 미리 신고한 경작 가능한 면적을 초과하는 부분에 대해서는 반드시 ‘농지 임대차’를 통해 타인으로 하여금 경작이 이루어지게 함으로써 유휴 농지의 경작을 촉진하고 투기를 억제해야 합니다. 또한, 주말농부들의 농지에 대한 적극적인 투자와 농촌으로의 유입을 촉진하기 위해 ‘농촌체류형 쉼터’에 대한 엄격한 기준을 완화할 필요가 있습니다. 농촌체류형 쉼터의 면적 제한도 산림경영관리사와 같이 50m²까지 허용하여 도시민의 주말 농촌 체험이 가능하게 해야 합니다. 다만, 농촌체류형쉼터의 기준 완화가 투기 자본의 재물이 되지 않도록 “8년 자경 농지 양도소득세 감면 제도”를 폐지하고, 농지를 매도한 농업인이 동일 규모의 새로운 농지를 구입할 때 납부한 양도소득세를 환급하는 방식으로 운영하여 농지의 적절한 활용과 지속적인 농업 발전을 도모해야 합니다.
4.농업지원정책의 실효성 제고: 현재 소농직불금은 요양원에 입원 중인 노인들도 수령하는 등 실제 농업 경영과는 거리가 먼 비효율적인 지원 방식입니다. 이는 농업 지원 예산의 낭비로 이어질 수 있습니다. 소농직불금을 폐지하고, 대신 농지 임대차를 통해 농업 경영을 하는 전업농부들에게 지원을 집중해야 합니다. 이를 통해 실제로 농업 경영이 주업인 전업농부들에게 농업 지원을 집중시킬 수 있으며, 농업 생산성 향상과 경쟁력 강화에 기여할 것입니다.
# 결론: 농촌의 미래를 위한 과감한 결단
현행 농지 규제는 농촌 소멸을 가속화하는 심각한 부작용을 낳고 있으며, 이는 식량 안보와 국토 균형 발전을 위협하는 중대한 문제입니다. 과거의 이데올로기에서 벗어나 농촌 현실과 미래 농업 변화를 반영한 새로운 농지법 제정이 시급합니다. 이는 단순히 농민을 위한 정책이 아니라, 지속 가능한 식량 생산 시스템을 구축하고, 활력 있는 농촌 공동체를 보존하며, 나아가 우리 사회 전체의 지속 가능한 미래를 위한 필수적인 투자입니다. 새로운 정부와 국회는 농촌의 절박한 목소리에 귀 기울여 농지 정책의 대전환을 이끌어내야 합니다. 농지 보전은 ‘경자유전’이라는 과거의 관념에 얽매일 것이 아니라, ‘우량 농지 보전’이라는 실질적인 관점에서 접근하여 국가적 자원으로서의 농지를 효율적으로 관리하고 활용하는 방안을 모색해야 할 때입니다. |
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